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TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-941/26
RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia
RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA-Demandante debe efectuar razonamiento m�nimo para constatar yerro o arbitrariedad
RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento de la carga argumentativa
RECUSACION DE MAGISTRADO EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Rechazar por carencia actual de objeto, por cuanto magistrado no participa en el proceso
REP�BLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 941 DE 2026
Expediente: D-17.426
Recurso de s�plica en contra del auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad presentada por la ciudadana Olga Luc�a Le�n Torres en contra del art�culo 43 (parcial) de la Ley 2559 de 2025
Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ib��ez Najar
Bogot�, D.C., quince (15) de julio de dos mil veintis�is (2026).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en particular de aquellas que le confieren los art�culos 6 del Decreto 2067 de 1991 y 49 del Acuerdo 01 de 2025, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes
I.������ ANTECEDENTES
La norma demandada
El 26 de marzo de 2026, la ciudadana Olga Luc�a Le�n Torres present� demanda de inconstitucionalidad en contra del art�culo 43 (parcial) de la Ley 2559 de 2025, �Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1� de enero al 31 de diciembre de 2026�. El texto normativo demandado dispone lo siguiente, con los apartes acusados en subrayas y negrillas:
�LEY 2559 DE 2025
(diciembre 22[1])
Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1� de enero al 31 de diciembre de 2026
EL CONGRESO DE LA REP�BLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
ART�CULO 43. Con los ingresos corrientes y excedentes de la Subcuenta de Solidaridad del Fondo de Solidaridad Pensional se podr�n financiar programas de la Subcuenta de Subsistencia de dicho Fondo, para la protecci�n de las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema, en los t�rminos del Decreto n�mero 3771 de 2007, compilado por el Decreto n�mero 1833 de 2016 y las normas que lo modifiquen o adicionen.
PAR�GRAFO. Autor�cese al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) para ejecutar los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional que financien el Programa Colombia Mayor, en los t�rminos del par�grafo 2� del art�culo 5� del Decreto Legislativo n�mero 812 de 2020�.
Contenido de la demanda
1. La ciudadana Olga Luc�a Le�n Torres consider� que el aparte demandado vulnera los art�culos 48, 53 y 338 de la Constituci�n Pol�tica, el art�culo 111 del Estatuto Org�nico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) y el art�culo 26 de la Convenci�n Americana sobre Derechos Humanos. Sostuvo que la disposici�n acusada permite que recursos de la Subcuenta de Solidaridad del Fondo de Solidaridad Pensional sean trasladados para financiar la Subcuenta de Subsistencia del mismo fondo, con lo cual se desconocen los principios de parafiscalidad, progresividad y no regresividad.
2. En sustento del primer cargo, sostuvo que los recursos de la Subcuenta de Solidaridad tienen naturaleza parafiscal y destinaci�n espec�fica para subsidiar las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de la poblaci�n que carece de capacidad de cotizaci�n. Argument� que la habilitaci�n normativa contenida en la disposici�n acusada desconoce la destinaci�n espec�fica de los recursos parafiscales, vulnera el principio de intangibilidad y aplica, de facto, una l�gica de unidad de caja proscrita en este �mbito. Adujo, asimismo, que el mecanismo se ha reiterado de manera sistem�tica en las leyes anuales de presupuesto, lo cual, en su sentir, evidencia un prop�sito de eludir la modificaci�n formal de la ley que cre� la contribuci�n parafiscal.
3. En cuanto al segundo cargo, sostuvo que la disposici�n acusada constituye una medida regresiva injustificada, ya que reduce los mecanismos de promoci�n del ahorro previsional y debilita la financiaci�n del subsidio a la cotizaci�n destinado a corregir las falencias estructurales de cobertura del sistema pensional. Soport� este planteamiento en datos del DANE sobre informalidad laboral y baja cobertura pensional, as� como en sentencias de esta Corporaci�n sobre el principio de progresividad y no regresividad.
La inadmisi�n de la demanda
4. Por reparto, el asunto le correspondi� al magistrado Vladimir Fern�ndez Andrade y mediante Auto del 24 de abril de 2026 se inadmiti� la demanda, por considerarse que esta no satisfizo la carga argumentativa exigida por el art�culo 2 del Decreto 2067 de 1991 para la estructuraci�n del concepto de la violaci�n, pues adolece de falencias transversales en los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
5. Sobre la claridad, advirti� que no existe coherencia en la identificaci�n de los par�metros de validez, ya que el cargo por violaci�n de la parafiscalidad invoca indistintamente los art�culos 111 y 29 del Estatuto Org�nico del Presupuesto, lo que impide determinar el contenido normativo presuntamente infringido; que el cargo por progresividad y no regresividad se apoya en el art�culo 53 Superior sin explicar c�mo tales principios se anclan en esa disposici�n, que no los consagra; y que el art�culo 26 de la Convenci�n Americana sobre Derechos Humanos se enuncia como par�metro sin desarrollo posterior alguno.
6. En cuanto a la certeza, estim� que los reproches derivan de una lectura subjetiva del precepto, en tanto la demandante asume un redireccionamiento autom�tico, predeterminado y permanente de recursos entre las subcuentas del Fondo de Solidaridad Pensional, cuando la norma emplea el vocablo facultativo �podr� y limita el eventual traslado a ingresos corrientes y excedentes. Adem�s, la norma no deroga el modelo de subsidio a las cotizaciones, y la alegada desfinanciaci�n masiva se infiere de la ejecuci�n presupuestal de 2025, contenida en el Decreto 1523 de 2024, cuerpo normativo distinto del demandado.
7. Respecto de la especificidad, el auto se�al� que la actora no explic� c�mo el recaudo parafiscal estar�a siendo desviado hacia una finalidad ajena a la seguridad social, ni por qu� la protecci�n de las personas en indigencia o pobreza extrema desbordar�a la prohibici�n constitucional de destinaci�n diferente, ni en qu� medida el Legislador excedi� su margen de configuraci�n. Asimismo, omiti� acreditar el nivel de satisfacci�n previamente alcanzado como punto de partida del test de regresividad, lo que impide identificar el retroceso normativo atribuido a la nueva regulaci�n.
8. Sobre la pertinencia, consider� que los planteamientos se sit�an en el terreno de la conveniencia legislativa y de la aplicaci�n de la ley, pues proponen un dise�o legal alternativo y se apoyan en cifras de programaci�n financiera externas y en apreciaciones personales sobre la orientaci�n de la pol�tica p�blica, discusiones ajenas al control abstracto. Como corolario, tampoco se acredit� la suficiencia, al carecer la demanda del m�nimo alcance persuasivo. En consecuencia, con el fin de prevenir un fallo inhibitorio, inadmiti� la demanda y concedi� a la ciudadana Olga Luc�a Le�n Torres el t�rmino de tres d�as h�biles, contado a partir de la notificaci�n, para corregirla, so pena de rechazo, de conformidad con el inciso 2 del art�culo 6 del Decreto 2067 de 1991.
La correcci�n de la demanda
9. Conforme con la constancia de Secretar�a General, el auto inadmisorio fue notificado mediante estado 064 del 28 de abril de 2026, por lo que el t�rmino de ejecutoria transcurri� los d�as 29 y 30 de abril, y 4 de mayo de 2026. La actora present� escrito de correcci�n de la demanda el 4 de mayo de 2026.
10. En dicha oportunidad procesal, la demandante plante�, a t�tulo de cuesti�n previa, un posible impedimento del magistrado sustanciador. Sostuvo que durante el per�odo de formulaci�n y tr�mite legislativo de las leyes 2276 de 2022 y 2342 de 2023, el magistrado ocup� el cargo de Secretario Jur�dico del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep�blica, funci�n que, por su naturaleza, comprende la asesor�a jur�dica y el acompa�amiento t�cnico de las iniciativas legislativas promovidas por el Ejecutivo. A partir de ello, adujo la posible configuraci�n de las causales de impedimento consistentes en �haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposici�n acusada� o de �haber intervenido en su expedici�n�, en atenci�n a que, en su criterio, la disposici�n acusada reproduce el contenido de previsiones respecto de las cuales el magistrado habr�a manifestado su aval. En atenci�n a ello, el 21 de mayo de 2026 el magistrado sustanciador realiz� manifestaci�n de transparencia, en la que precis� que no particip� directa ni indirectamente en ninguna de las fases del tr�mite legislativo que precedi� a la expedici�n del art�culo 43 de la Ley 2559 de 2025.
11. En lo que ata�e puntualmente a la subsanaci�n, la actora estructur� sus argumentos en tres segmentos. Respecto del cargo por violaci�n del principio de parafiscalidad, precis� que el par�metro de validez propuesto lo conforman los art�culos 48 y 338 de la Constituci�n y 29 del Decreto 111 de 1996, y advirti� que la referencia al art�culo 111 de dicho Decreto obedec�a a un error material involuntario. Adujo que la demanda no sostiene que la disposici�n imponga un traslado autom�tico, obligatorio o total de los recursos, sino que cuestiona la habilitaci�n normativa misma, en cuanto autoriza que recursos parafiscales destinados a subsidiar la cotizaci�n para la inclusi�n pensional sean utilizados a una finalidad que, aunque formalmente se sit�a dentro del sistema de seguridad social, se encuentra orientada a beneficiarios diferenciados y responde a l�gicas de protecci�n diversas. En tal sentido, propuso como cuesti�n a definir por la Sala Plena si la naturaleza parafiscal de los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional se predica de manera global e indiferenciada respecto del fondo en su conjunto, o si, por el contrario, dicha naturaleza debe analizarse atendiendo a la estructura interna del fondo y a cada una de sus subcuentas. Insisti� en que la incompatibilidad constitucional es inherente al contenido normativo de la habilitaci�n misma y no a sus eventuales efectos f�cticos.
12. En cuanto al cargo por violaci�n a la prohibici�n de regresividad, expres� que el par�metro de validez principal es el art�culo 48 superior en su dimensi�n de derecho a la seguridad social y principio de progresividad. Advirti� que el art�culo 53 superior no se invoca como fuente aut�noma del principio de progresividad, sino como norma que refuerza el deber del legislador de garantizar el acceso efectivo al sistema de seguridad social y que el art�culo 26 de la Convenci�n Americana sobre Derechos Humanos cumple una funci�n interpretativa complementaria. Sostuvo que la regresividad alegada se basa en el impacto estructural que genera la disposici�n, en la medida en que permite sustraer recursos destinados a ampliar la base de cotizantes para favorecer esquemas asistenciales sin vocaci�n de construcci�n de derechos pensionales, y que dicha regresividad se predica de la reducci�n normativa del nivel de protecci�n alcanzado, consistente en la garant�a legal de que los recursos parafiscales recaudados con destino al subsidio de cotizaciones no pueden ser utilizados para fines distintos. A partir de los t�rminos descritos, solicit� tener por subsanada la demanda y disponer su admisi�n.
Auto de rechazo de la demanda
13. Por medio de Auto del 21 de mayo de 2026, el magistrado sustanciador Vladimir Fern�ndez Andrade rechaz� la demanda, tras constatar que en el escrito de subsanaci�n no se corrigieron a cabalidad las falencias advertidas a prop�sito de la estructuraci�n del concepto de la violaci�n.
14. Respecto del primer cargo, relativo a la violaci�n del principio de parafiscalidad, el auto de rechazo reconoci� que la subsanaci�n logr� superar las exigencias de claridad y certeza, en cuanto se discernieron con nitidez los par�metros de la censura y se identific� un cuestionamiento referido al contenido objetivo y verificable de la literalidad del art�culo 43 de la Ley 2559 de 2025, centrado en la facultad prevista por el legislador para emplear los ingresos corrientes y excedentes de la subcuenta de solidaridad en la financiaci�n de programas de la subcuenta de subsistencia.
15. No obstante, consider� que la demandante no atendi� los aspectos se�alados en la providencia inadmisoria en orden a dar cuenta de c�mo se materializa una infracci�n concreta y directa del principio de parafiscalidad, comoquiera que en el memorial de subsanaci�n se limit� a reiterar la inaceptabilidad de la autorizaci�n legal, sin explicar c�mo la medida cuestionada, al permitir la utilizaci�n de tales dineros en favor de la protecci�n de las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema, constituye una desviaci�n hacia una finalidad ajena al �mbito de la seguridad social, ni desarrollar un razonamiento encaminado a demostrar que por tal virtud se extrav�a un beneficio hacia un grupo poblacional extra�o al inter�s sectorial al que responde el Fondo de Solidaridad. Por lo dem�s, estim� que la correcci�n de la demanda no se detuvo en desarrollar el requisito de pertinencia ni se ocup� de subsanar mediante una exposici�n congruente con los aspectos sobre los cuales se le llam� la atenci�n. En consecuencia, concluy� que tampoco se hallaba satisfecho el presupuesto de suficiencia.
16. En lo que ata�e al segundo cargo, relativo a la violaci�n de los principios de progresividad y no regresividad, el auto reconoci� que con la subsanaci�n se remediaron las inconsistencias en la determinaci�n del par�metro de validez, satisfaci�ndose la exigencia de claridad. Sin embargo, frente al requisito de certeza concluy� que la actora insisti� en una cr�tica soportada en una concepci�n subjetiva y no en una interpretaci�n acorde con el texto del enunciado legal impugnado, comoquiera que la alegaci�n acerca del presunto impacto estructural originado en el hecho de que el legislador antepondr�a un esquema puramente asistencial en detrimento del ahorro previsional no se deduce de la disposici�n cuestionada, la cual, seg�n lo resaltado en el auto inadmisorio, en ning�n momento deroga o elimina el modelo de subsidio a las cotizaciones. Adicionalmente, anot� que las acotaciones sobre el presunto impacto estructural derivado de financiar programas de la subcuenta de subsistencia con ingresos de la subcuenta de solidaridad son inferencias particulares que no se basan en la norma presupuestal demandada, sino en el presupuesto del a�o anterior.
17. En cuanto al requisito de especificidad, el magistrado sustanciador determin� que, inclusive interpretando la demanda a la luz del principio pro actione, no era posible reconocer a partir de los planteamientos de la ciudadana la forma como se quebrantan puntualmente los mandatos constitucionales de progresividad y no regresividad recogidos en el art�culo 48 de la Constituci�n, toda vez que el escrito de subsanaci�n replicaba en lo esencial los t�rminos indeterminados y gen�ricos de la acusaci�n original, sin desarrollar el cotejo espec�fico entre el nivel de satisfacci�n del derecho a la seguridad social anterior a la norma acusada y el retroceso sustantivo evidenciado con posterioridad a su expedici�n, teniendo en cuenta los elementos m�nimos del test de regresividad decantado por la jurisprudencia. Frente al requisito de pertinencia, anot� que la libelista no se ocup� en su escrito de correcci�n de pronunciarse directamente sobre este presupuesto, y que, m�s all� de defender el recurso a cifras y datos emp�ricos, no propuso un debate constitucional propiamente dicho. Concluy�, en consecuencia, que tampoco se acreditaba la carga de suficiencia.
18. Con fundamento en las anteriores razones, el magistrado sustanciador resolvi� rechazar la demanda de inconstitucionalidad y advertir a la actora que contra esa decisi�n proced�a el recurso de s�plica.
El recurso de s�plica contra la decisi�n de rechazo
19. El Auto de rechazo del 21 de mayo de 2026 fue notificado mediante estado 081 del 25 de mayo de 2026, por lo que el t�rmino de ejecutoria transcurri� los d�as 26, 27 y 28 de mayo siguientes. El 27 de mayo de 2026, la ciudadana Olga Luc�a Le�n Torres present� escrito mediante el cual interpuso recurso de s�plica, articulado en cuatro ac�pites.
20. Primero, a t�tulo de cuesti�n previa, plante� una circunstancia relativa al alcance de la manifestaci�n de transparencia presentada por el magistrado sustanciador, por considerar que incide en las garant�as de imparcialidad que rigen el control abstracto de constitucionalidad. Sostuvo que si bien la manifestaci�n indic� la ausencia de participaci�n en la disposici�n formalmente demandada, no se efectu� un pronunciamiento expreso respecto de la eventual intervenci�n en las disposiciones antecedentes que reproducir�an sustancialmente el mismo contenido normativo, esto es, las leyes 2276 de 2022 y 2342 de 2023.
21. En particular, indic� que no se mencion� si se efectu�, estudio o se emiti� concepto sobre la disposici�n que habilita la transferencia de recursos entre la Subcuenta de Solidaridad y la Subcuenta de Subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional. A partir de la distinci�n jurisprudencial entre disposici�n jur�dica y norma, adujo que cuando existe identidad material entre disposiciones sucesivas, el an�lisis relativo a una eventual causal de impedimento no puede limitarse a la disposici�n aislada. Concluy� que la informaci�n disponible daba lugar a una duda objetiva que ameritaba ser canalizada a trav�s del tr�mite de recusaci�n y solicit� a la Sala Plena valorar si la situaci�n descrita requer�a la activaci�n de dicho tr�mite.
22. Segundo, sostuvo que el auto recurrido elev� indebidamente el est�ndar de admisi�n y traslad� a la demandante una carga argumentativa propia del juicio de fondo. En su criterio, una vez reconocido que la demanda super� los requisitos de claridad y certeza, el an�lisis de admisibilidad deb�a limitarse a verificar la existencia de una duda m�nima razonable conforme al principio pro actione. La exigencia de un desarrollo argumentativo cercano al juicio de m�rito, en su sentir, desnaturaliza la acci�n p�blica de inconstitucionalidad y restringe injustificadamente el acceso al control constitucional. Adujo que la providencia atacada impuso barreras al control de la norma, pese a que la demanda logr� plantear un problema constitucional concreto, consistente en determinar si el legislador puede autorizar el traslado de recursos entre subcuentas del Fondo de Solidaridad Pensional pese a que cada una responde a finalidades diferenciadas dentro del sistema de seguridad social.
23. Tercero, en cuanto a la especificidad del cargo de parafiscalidad, sostuvo que la premisa del auto, seg�n la cual la demanda no explica c�mo la destinaci�n de recursos a poblaci�n de la tercera edad en pobreza extrema constituye una desviaci�n hacia fines ajenos al sistema, no es plenamente coherente con el alcance del cargo. Indic� que la demanda no cuestiona la legitimidad de otorgar subsidios a personas de la tercera edad ni sostiene una desviaci�n extr�nseca del sistema, sino que el reproche se centra en la afectaci�n derivada de la alteraci�n de la destinaci�n espec�fica al interior del propio sistema, lo que, en su sentir, puede ser comprendido como una forma de parafiscalidad funcional interna. Adujo que los recursos de la subcuenta de solidaridad responden a un esquema de redistribuci�n en el que los cotizantes de mayores ingresos financian las cotizaciones de los de menores ingresos, configurando el n�cleo de la l�gica parafiscal. Invoc� como soporte la Sentencia SU-587 de 2016, en cuanto, en su lectura, reconoci� que el fondo se estructura en subcuentas con finalidades diferenciadas, y la Sentencia C-258 de 2013, en cuanto al uso de criterios emp�ricos en el control constitucional.
24. Cuarto, en relaci�n con el cargo de regresividad, sostuvo que el auto asume que esta solo se configurar�a en caso de eliminaci�n del modelo de subsidio a la cotizaci�n, interpretaci�n que considera restrictiva. En su criterio, la regresividad no exige la supresi�n del instrumento sino la afectaci�n del nivel de protecci�n alcanzado, lo que puede ocurrir mediante la disminuci�n de los recursos disponibles para su ejecuci�n. Argument� que la disposici�n demandada introduce una habilitaci�n que, en la pr�ctica, permite detraer recursos sin establecer l�mites, condiciones ni exigencias t�cnicas, lo que configura un riesgo de regresividad constitucionalmente relevante. Adujo, finalmente, que el auto le traslad� indebidamente la carga de demostrar una reducci�n efectiva de los recursos, cuando el reproche se dirige contra la habilitaci�n normativa que permite que dicha reducci�n ocurra, exigencia que, en su sentir, desconoce la naturaleza del control abstracto de constitucionalidad.
25. Con fundamento en las anteriores razones, solicit� a la Sala Plena revocar el Auto del 21 de mayo de 2026 y, en su lugar, disponer la admisi�n de la demanda de inconstitucionalidad.
II.����� CONSIDERACIONES
A. Competencia
26. La Sala Plena es competente para resolver el recurso de s�plica de la referencia, con fundamento en lo previsto por el inciso 2 del art�culo 6 del Decreto 2067 de 1991.
B. El recurso de s�plica. Reiteraci�n de jurisprudencia
27. El recurso de s�plica tiene como objeto controvertir la decisi�n por medio de la cual el magistrado sustanciador rechaza una demanda de inconstitucionalidad, porque el actor estima que la determinaci�n judicial es injustificada, por haberse negado el tr�mite de una controversia constitucional, respecto de la cual se aportaron todos sus elementos estructurales. Aquel pretende obtener la revisi�n de la decisi�n adoptada, por aspectos formales o materiales.
28. Para su procedencia, el recurso debe cumplir con tres exigencias formales. La primera es la legitimaci�n por activa, la cual recae exclusivamente en la parte demandante, que deber� haber acreditado su condici�n de ciudadano colombiano. La segunda es la oportunidad, que requiere verificar que el recurso sea presentado dentro del t�rmino de ejecutoria del auto de rechazo, es decir, dentro de los tres d�as siguientes a su notificaci�n. Y, la tercera, exige que el demandante brinde una motivaci�n que le permita a la Sala Plena identificar el yerro en que habr�a incurrido el auto que decide rechazar la demanda. En caso de no advertirse, la Corporaci�n no podr� pronunciarse de fondo sobre el asunto.
29. La Corte Constitucional ha precisado que el recurso de s�plica tiene un car�cter excepcional y restrictivo. Su �finalidad espec�fica [es] permitir la contradicci�n de los motivos por los cuales se rechaza la demanda, pero no podr�a ser utilizada para atacar las razones sobre las cuales se funda la inadmisi�n�. Por lo que no es una oportunidad para adicionar nuevos elementos de juicio que fueron puestos en consideraci�n en la demanda o en el escrito de correcci�n, ni para adicionar razones que sustenten los cargos propuestos, subsanar los yerros cometidos en el tr�mite, o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda.
30. Por el contrario, �el recurso debe orientarse a rebatir los fundamentos [del rechazo], y a mostrar que, en realidad, el escrito de acusaci�n ofrece todos los elementos de juicio para la estructuraci�n del debate constitucional y para el escrutinio judicial�. En consecuencia, la competencia de la Sala Plena se restringe al examen de los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente, respecto del auto de rechazo, por lo que se reitera que no es posible pronunciarse de fondo si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente.
31. En conclusi�n, solo si la Sala Plena constata que se han cumplido los requisitos necesarios para admitir el recurso, procede a analizar el fondo del asunto para verificar si ha habido alg�n error, omisi�n o arbitrariedad. De cara a ese an�lisis, el recurrente debe demostrar o bien (i) que se han requerido requisitos que no son pertinentes para la evaluaci�n inicial de la acci�n p�blica de inconstitucionalidad, o bien (ii) que ha cumplido de manera satisfactoria con lo solicitado en el auto que decide inadmitir la demanda.
C. An�lisis de las exigencias formales para la procedencia del recurso de s�plica promovido en el expediente D-17.426
32. En esta oportunidad, la Sala Plena observar� en primer lugar, si el recurso de s�plica instaurado contra el Auto de rechazo del 21 de mayo de 2026 (i) fue presentado por la persona legitimada para ese efecto, (ii) de forma oportuna y (iii) acredita la carga de motivaci�n espec�fica. Solo ante la acreditaci�n de los requisitos formales, se proceder� a analizar de fondo el recurso.
33. Legitimaci�n por activa. La Sala constata que se cumple con este requisito en tanto el recurso fue presentado por Olga Luc�a Le�n Torres, quien es sujeto procesal en la presente demanda, esto es, la misma ciudadana que instaur� la demanda de inconstitucionalidad y que durante el tr�mite de la acci�n p�blica acredit� su condici�n de ciudadana colombiana.
34. Oportunidad. El recurso de s�plica fue presentado en el debido tiempo. La Sala concluye que se cumple con el requisito de oportunidad, en virtud de la constancia remitida por la Secretar�a General de esta Corporaci�n, la cual concluy� que el Auto de rechazo del 21 de mayo de 2026 fue notificado por el estado del 25 de mayo de 2026 y que el t�rmino de ejecutoria transcurri� los d�as 26, 27 y 28 de mayo siguientes. La Sala Plena encuentra que �ste fue presentado oportunamente, en la medida que la ciudadana Olga Luc�a Le�n Torres lo present� el 27 de mayo de 2026.
35. Carga argumentativa. Como se estableci�, la competencia de la Sala Plena para la resoluci�n de este recurso se restringe al examen de los motivos de inconformidad expuestos por la recurrente respecto del auto que decide rechazar la demanda. Esta Corporaci�n ha se�alado que la argumentaci�n del recurso de s�plica debe encaminarse a rebatir la motivaci�n del auto de rechazo, y no a subsanar, corregir, modificar o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda. En este sentido, el recurso de s�plica es �la ocasi�n para exponer ante la Sala Plena las razones que la demandante estima v�lidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria�.
36. En el asunto sub examine, la Sala encuentra que el recurso de s�plica no satisface la carga argumentativa, raz�n por la cual debe rechazarse, conforme a los fundamentos que se exponen a continuaci�n.
37. La cuesti�n previa planteada por la suplicante relativa a la manifestaci�n de transparencia del magistrado sustanciador en esta instancia carece de objeto. En el primer ac�pite del escrito, la recurrente plantea una inconformidad con el alcance de la manifestaci�n de transparencia presentada por el magistrado sustanciador y solicita a la Sala Plena valorar si la situaci�n descrita ameritaba la activaci�n de un tr�mite de recusaci�n. Sobre el particular, la Sala advierte que una manifestaci�n de transparencia no constituye objeto propio del recurso de s�plica, cuya finalidad, como se ha reiterado, se circunscribe a la contradicci�n de los motivos por los cuales se rechaz� la demanda de inconstitucionalidad. Por consiguiente, el planteamiento de la suplicante, aun cuando se rotule como cuesti�n previa, no es susceptible de evaluaci�n dentro del an�lisis de procedencia y m�rito del recurso de s�plica, y, en lo que aqu� concierne, no puede tenerse como argumento dirigido a rebatir los fundamentos del auto de rechazo.
38. A su turno, conviene precisar que las manifestaciones de transparencia �ponen en conocimiento de las salas de la Corte determinada informaci�n, con la finalidad de dotar de transparencia los procesos en los que act�an�, pero �no informan a los dem�s magistrados acerca de una causal de impedimento� ni �exigen ning�n tr�mite procesal ulterior, una deliberaci�n o un pronunciamiento por parte de la Sala competente�.[2] De ah� que la manifestaci�n efectuada por el magistrado sustanciador el 21 de mayo de 2026 no impon�a a esta Corporaci�n adelantar actuaci�n alguna, ni pod�a dar lugar, por s� sola, a la apertura del tr�mite que la recurrente reclama.
39. Ahora bien, en el escrito de correcci�n la actora manifest� que, en el evento de que el magistrado sustanciador hubiere participado en el tr�mite de las leyes 2276 de 2022 y 2342 de 2023, formulaba recusaci�n con fundamento en las causales de �haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposici�n acusada� y de �haber intervenido en su expedici�n�. Con todo, dicha formulaci�n carece actualmente de objeto sobre el cual pronunciarse. En efecto, el magistrado Vladimir Fern�ndez Andrade, en su condici�n de ponente del auto de rechazo objeto del presente recurso, no participa en el debate ni en la decisi�n que mediante esta providencia adopta la Sala Plena, de manera que no existe una actuaci�n de la cual deba ser separado.[3] Por esa raz�n, la recusaci�n ser� rechazada por carencia de objeto.
40. La recurrente reiter� las razones expuestas en la correcci�n de la demanda. El recurso de s�plica se estructura, en lo sustancial, sobre la premisa de que en el escrito de correcci�n se subsanaron adecuadamente las falencias identificadas por el auto inadmisorio y, posteriormente, por el auto de rechazo. La actora insiste en que la demanda corregida satisface, en grado suficiente, las cargas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidas por la jurisprudencia constitucional, y que el auto recurrido elev� indebidamente el est�ndar de admisi�n y traslad� a la demandante una carga argumentativa propia del juicio de fondo.
41. No obstante, examinado el contenido sustantivo de los planteamientos, los argumentos esgrimidos para sustentar dichas censuras constituyen, en realidad, reiteraciones de aquellos expuestos en el escrito de correcci�n que, en su criterio, demuestran que se acredit� el concepto de la violaci�n. En esa direcci�n, la recurrente vuelve a sostener que la disposici�n acusada habilita un traslado de recursos entre subcuentas del Fondo de Solidaridad Pensional con finalidades diferenciadas, que dicha habilitaci�n quebranta la destinaci�n espec�fica de los recursos parafiscales y que la reducci�n normativa del nivel de protecci�n alcanzado configura por s� misma una medida regresiva. Tales razonamientos son los mismos que se desplegaron en el escrito de subsanaci�n bajo los r�tulos de �Subsanaci�n a los reproches de falta de certeza y especificidad en el cargo de violaci�n de la parafiscalidad� y �Subsanaci�n a los reproches de falta de claridad, certeza y especificidad en el cargo de violaci�n a la prohibici�n de regresividad�, y que ya fueron evaluados y encontrados insuficientes por el magistrado sustanciador.
42. Respecto del cargo de parafiscalidad, en el recurso se introduce la noci�n de �parafiscalidad funcional interna� como categor�a a partir de la cual se pretende sostener que el reproche no se ubica en una desviaci�n extr�nseca al sistema de seguridad social, sino en la alteraci�n de la destinaci�n espec�fica al interior del propio sistema. Si bien la recurrente no emple� en la demanda ni en el escrito de correcci�n el r�tulo de la �parafiscalidad funcional interna�, lo cierto es que la idea que pretende expresar con dicha categor�a s� fue planteada en aquellas oportunidades, en cuanto desde un comienzo sostuvo que la naturaleza parafiscal de los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional debe predicarse de cada subcuenta y no del fondo entendido en su conjunto, con apoyo en la Sentencia SU-587 de 2016. Por consiguiente, lo que en sede de s�plica se presenta como una precisi�n sobre el alcance del cargo no introduce un cuestionamiento sustancialmente distinto del ya examinado, sino que reproduce, bajo una nueva titulaci�n, el mismo planteamiento que el magistrado sustanciador encontr� insuficiente.
43. En esa medida, la recurrente no logra controvertir la raz�n concreta por la cual se rechaz� el cargo, esto es, que no explic� c�mo se materializa una infracci�n espec�fica y directa del principio de parafiscalidad, sino que insiste en su discrepancia con la decisi�n a partir de los mismos planteamientos que el magistrado sustanciador valor� y hall� insuficientes, lo que no satisface la carga argumentativa propia del recurso de s�plica. En lo dem�s, las consideraciones sobre la naturaleza redistributiva de los aportes que financian la Subcuenta de Solidaridad y sobre las finalidades diferenciadas de las subcuentas constituyen una reiteraci�n de los planteamientos ya formulados en la demanda y en la subsanaci�n.
44. En el auto de inadmisi�n el magistrado ponente advirti� respecto del requisito de especificidad, que la demanda al alegar la vulneraci�n del principio de parafiscalidad y destinaci�n espec�fica �no explica c�mo la controversia involucra una contribuci�n cuyo recaudo est� siendo desviado a una finalidad ajena al �mbito de la seguridad social.� Criterio que fue reiterado en el auto de rechazo, el cual puso de presente que no se atendi� el requerimiento de explicar c�mo se materializa una infracci�n directa en contra del principio de parafiscalidad y �(i) sin explicar c�mo la medida cuestionada, al permitir la utilizaci�n de dichos dineros en favor de la protecci�n de las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema, constituye una desviaci�n hacia una finalidad ajena al �mbito de la seguridad social, (ii) ni desarrollar un razonamiento encaminado a demostrar que por tal virtud se extrav�a un beneficio hacia un grupo poblacional extra�o al inter�s sectorial al que responde el Fondo de Solidaridad�.
45. No obstante, en el recurso de s�plica la demandante se limit� a argumentar que esa premisa no era coherente con el cargo formulado en su demanda, porque no cuestionaba otorgar subsidios a personas de la tercera edad o una desviaci�n de la finalidad del Sistema de Seguridad Social, pero introduce, como se mencion� previamente, argumentos que profundizan, en su criterio, en el concepto de la violaci�n, sin detenerse a explicar las razones para justificar que efectivamente en su escrito de subsanaci�n la recurrente s� incluy� lo solicitado por el magistrado sustanciador sobre la forma concreta en que se materializaba la vulneraci�n al principio de parafiscalidad y, en consecuencia, demostrar la ocurrencia de un error, omisi�n o arbitrariedad en el auto de rechazo.
46. En suma, el reproche que la recurrente dirige contra la exigencia de especificidad no se traduce en la identificaci�n de un yerro concreto del auto de rechazo, sino en la reiteraci�n de su discrepancia con la valoraci�n que de su cargo hizo el magistrado sustanciador, sin enfrentar el motivo decisorio del rechazo, esto es, que la actora no afinc� su alegato en el alcance y contenido prescriptivo del principio de parafiscalidad, sino en una aproximaci�n abstracta y gen�rica al mandato constitucional invocado. Tampoco la invocaci�n que en sede de s�plica se hace de la Sentencia C-258 de 2013, a prop�sito del uso de criterios emp�ricos en el control de constitucionalidad, altera la anterior conclusi�n, pues, aun cuando dicho precedente fue mencionado por la actora desde la demanda y reiterado en el escrito de correcci�n, su nueva alusi�n en el recurso se endereza a reforzar el concepto de la violaci�n, y no a evidenciar un error, omisi�n o arbitrariedad del auto de rechazo.
47. En lo atinente al cargo de regresividad, el recurso parece atribuir al auto de rechazo un alcance que este no tuvo, esto es, que la regresividad solo se configurar�a en caso de eliminaci�n del modelo de subsidio a la cotizaci�n. Ciertamente, la providencia recurrida se�al� que el art�culo 43 de la Ley 2559 de 2025 no deroga ni elimina el modelo de subsidio a las cotizaciones; sin embargo, dicha consideraci�n se formul� al examinar la carga de certeza, con el fin de evidenciar que la lectura de la actora sobre el presunto impacto estructural de la norma no se desprend�a de su texto. De ella no se sigue, en modo alguno, que la regresividad �nicamente pudiera predicarse de la supresi�n del instrumento. Antes bien, el motivo decisorio del rechazo por falta de especificidad fue otro: que el escrito de subsanaci�n replicaba los t�rminos indeterminados y gen�ricos de la acusaci�n original, sin desarrollar el cotejo espec�fico entre el nivel de satisfacci�n del derecho a la seguridad social anterior a la norma acusada y el retroceso sustantivo evidenciado con posterioridad a su expedici�n, teniendo en cuenta los elementos m�nimos del test de regresividad decantado a trav�s de la jurisprudencia.
48. Conforme a lo anterior, el recurso combate un alcance que no corresponde a la raz�n decisoria de la providencia, lo que por s� mismo no permite identificar el yerro que se le atribuye. Y, en cuanto al argumento que s� podr�a rebatir el fundamento del rechazo, la recurrente se limita a reiterarlo, pues la afirmaci�n seg�n la cual la habilitaci�n normativa, por s� sola y por su sola configuraci�n, comporta un riesgo de regresividad constitucionalmente relevante, reproduce la tesis ya planteada en la subsanaci�n, conforme con la cual la regresividad se predica �de la reducci�n normativa del nivel de protecci�n alcanzado�. En tales t�rminos, la recurrente no logra identificar un yerro concreto del auto de rechazo, sino que reitera su discrepancia con el sentido de la decisi�n.
49. Por lo dem�s, la afirmaci�n general seg�n la cual el auto recurrido elev� el est�ndar de admisi�n y desconoci� el principio pro actione no se acompa�a de la identificaci�n puntual de los pasajes del auto en los cuales se habr�a incurrido en tal yerro, ni de la demostraci�n de que la providencia exigi� un nivel de desarrollo argumentativo propio del juicio de m�rito. Cabe precisar que este planteamiento, a diferencia de los dem�s argumentos del recurso, s� se dirige formalmente contra una de las razones del auto de rechazo y no constituye una mera reiteraci�n de la demanda o de la subsanaci�n.
50. No obstante, ello no releva a la recurrente de la carga de demostrar el yerro que atribuye a la providencia, la cual no se satisface con la formulaci�n gen�rica de un reproche, sino que exige se�alar de manera concreta el aparte del auto en que se habr�a producido y las razones por las cuales este desbord� el est�ndar de admisibilidad. Tal demostraci�n no obra en el escrito de s�plica. Por el contrario, la lectura del auto evidencia que el magistrado sustanciador aplic� los presupuestos de admisibilidad decantados por la jurisprudencia constitucional, los cuales no se ven satisfechos por la mera invocaci�n del par�metro de validez y del enunciado legal a enjuiciar, sino que exigen una construcci�n argumentativa que se desprenda de manera directa y objetiva del contenido de la disposici�n acusada.
51. Tampoco la invocaci�n del principio pro actione tiene la entidad para eximir a la demandante del cumplimiento de las cargas m�nimas exigidas para activar el control abstracto de constitucionalidad. En efecto, las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que estructuran el concepto de la violaci�n, decantadas a partir de la Sentencia C-1052 de 2001, constituyen presupuestos concurrentes y no alternativos, de modo que la satisfacci�n de alguno o algunos de ellos no suple ni torna superflua la verificaci�n de los restantes. Por consiguiente, la superaci�n de las cargas de claridad y certeza no conduce autom�ticamente a la admisi�n de la demanda ni releva a la actora de acreditar la especificidad, la pertinencia y la suficiencia del cargo, en tanto basta la ausencia de cualquiera de estas para que la acusaci�n resulte inepta y, por esa v�a, para que no sea posible emprender un estudio de fondo. Admitir lo contrario supondr�a que la acreditaci�n parcial de las cargas argumentativas obliga a la Corte a pronunciarse sobre reproches que no logran suscitar una duda m�nima de inconstitucionalidad, en desmedro de la presunci�n de constitucionalidad que ampara a las disposiciones legales.
52. En esa misma l�nea, y en respuesta puntual al reproche de la recurrente, la Sala precisa que la exigencia del cotejo propio del test de regresividad no supuso trasladar a la demandante una carga de m�rito ni requerirle que demostrara la inexequibilidad de la norma en sede de admisi�n. En los cargos por regresividad, esa comparaci�n cumple una funci�n preliminar de especificidad, pues permite identificar cu�l era el nivel de protecci�n previamente alcanzado, cu�l ser�a el retroceso normativo atribuido a la disposici�n acusada y cu�l es la conexi�n directa entre ambos extremos. Solo a partir de esa comparaci�n m�nima puede establecerse si existe una duda constitucional susceptible de ser examinada de fondo.
53. Conviene precisar que una cosa es identificar, en el escrito de acusaci�n, el est�ndar de protecci�n anterior, el retroceso que se imputa a la disposici�n demandada y las razones por las cuales, prima facie, este carecer�a de una justificaci�n v�lida y suficiente, y otra, bien distinta, es acreditar, de manera definitiva y concluyente, que tal retroceso efectivamente se produjo y que carece de justificaci�n constitucional. Lo primero es una carga argumentativa de admisibilidad, atinente a la especificidad del cargo; lo segundo corresponde al juicio de fondo que, de admitirse la demanda, adelantar�a la Sala Plena con la participaci�n de los intervinientes y del Ministerio P�blico. El auto de rechazo se limit� a echar de menos lo primero. Por ello, exigir dicha identificaci�n no traslada a la actora una carga propia del debate de m�rito, sino que verifica que el cargo no se formule en t�rminos gen�ricos, hipot�ticos o abstractos. As�, aunque la demanda hubiera superado los requisitos de claridad y certeza, ello no relevaba a la actora de satisfacer la carga concurrente de especificidad, ni hac�a procedente la admisi�n autom�tica en virtud del principio pro actione.
54. La recurrente no evidenci� yerro, olvido o arbitrariedad en la providencia cuestionada. En concordancia con lo anterior, para la Sala Plena, aunque la demandante adujo en algunos apartes de su recurso que el auto de rechazo incurri� en apreciaciones err�neas, tambi�n es cierto que se limit� a mencionarlo formalmente, sin proporcionar argumentos que demuestren la existencia de errores, omisiones o arbitrariedades en las que habr�a incurrido el magistrado sustanciador. En todo el recurso de s�plica, la ciudadana Le�n Torres se dedic� a se�alar las razones que motivaron el auto de rechazo y, a partir de ello, a insistir en los argumentos presentados en el escrito de subsanaci�n y a plantear que esa correcci�n por s� misma cumpl�a a cabalidad con las cargas exigidas. La argumentaci�n presentada solo reafirma la tesis de la demanda y de la subsanaci�n, sin enfrentar los motivos decisorios del rechazo, identificar un yerro concreto del auto impugnado o desvirtuar con suficiencia los reproches de deficiencia detectados.
55. En conclusi�n, para el Pleno los argumentos del recurso son, en lo medular, sustancialmente los mismos presentados en la demanda y en el escrito de correcci�n, los cuales, para la ciudadana, justifican la inconstitucionalidad de la norma recurrida. Con esto, el recurso de s�plica se utiliza para reiterar dichos argumentos y, para profundizar elaboraciones que no fueron oportunamente desarrolladas en el tr�mite de admisibilidad, sin indicar de forma expresa en qu� consiste el yerro, el olvido o la actuaci�n arbitraria que justifica la procedencia excepcional del recurso y el an�lisis de fondo del asunto. Si bien uno de los reproches del recurso se dirige formalmente contra el est�ndar de admisi�n aplicado en el auto de rechazo, este no alcanza, conforme se expuso, a identificar y demostrar el yerro concreto que lo har�a pr�spero, de modo que tampoco satisface por s� solo la carga argumentativa exigida.
56. En vista de que la demandante no present� argumentos para refutar lo establecido en el auto de rechazo, la Sala carece de elementos suficientes para invalidar la decisi�n de rechazo emitida en el expediente D-17.426. Esta falta de carga argumentativa impide que la Corte adelante un an�lisis de fondo de la decisi�n. Por ende, la Sala proceder� a rechazar el recurso de s�plica formulado por la demandante contra el Auto del 21 de mayo de 2026, proferido por el magistrado Vladimir Fern�ndez Andrade.
57. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala aclara que la inadmisi�n o rechazo de una demanda de inconstitucionalidad no hace tr�nsito a cosa juzgada ni limita el derecho de acci�n de los ciudadanos. Por lo tanto, la demandante o cualquier otro ciudadano puede presentar una nueva demanda, siempre que cumpla con los requisitos establecidos en los art�culos 40.6 y 241 de la Constituci�n Pol�tica, as� como en el Decreto 2067 de 1991 y en la jurisprudencia constitucional aplicable. En caso de que se presente una nueva demanda, deber�n considerarse tanto los autos previos de inadmisi�n y rechazo, como la presente decisi�n.
III.��� DECISI�N
En m�rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. RECHAZAR, por improcedente, por falta de carga argumentativa, el recurso de s�plica presentado por la ciudadana Olga Luc�a Le�n Torres en contra del Auto del 21 de mayo de 2026, por medio del cual se rechaz� la acci�n p�blica de inconstitucionalidad presentada dentro del expediente D-17.426.
SEGUNDO. RECHAZAR, por carencia de objeto, la recusaci�n presentada en contra del magistrado Vladimir Fern�ndez Andrade en el expediente D-17.426.
TERCERO. Contra esta providencia no procede recurso alguno.
CUARTO. Ejecutoriada esta decisi�n, ARCHIVAR el expediente D-17.426.
Notif�quese, comun�quese y c�mplase.
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Presidenta
NATALIA �NGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDO�O
Magistrado
JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MART�NEZ
Magistrada
VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE
Magistrado
No participa
JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR
Magistrado
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Diario Oficial No. 53.343 de 22 de diciembre de 2025.
[2] Cfr. Corte Constitucional, Auto 894 de 2025.
[3] Acuerdo 01 de 2025, art�culo 49. Tr�mite de los recursos de s�plica. �Los recursos de s�plica que instauren los ciudadanos y las ciudadanas contra autos proferidos por los magistrados y magistradas se someter�n al siguiente tr�mite:�� (�) 4. La magistrada o el magistrado autor de la providencia objeto de s�plica no participar� en las deliberaciones de la Sala Plena durante las cuales se debate el tema, ni podr� votar sobre la decisi�n correspondiente. No obstante ello, si a bien tuviere, podr� ser o�da u o�do en exposici�n inicial y �nica, luego de lo cual se retirar�.���